2026年一季度，美联储及其他银行业监管机构将公布《巴塞尔协议Ⅲ》终局规则的新方案，补充杠杆率（SLR）和全球系统重要性银行（GSIB）的附加费方案也将同步推进。美国银行业面临美联储、财政部下属的货币监理署、美国国会创立的联邦存款保险公司的多头监管，同时也受到巴塞尔委员会、金融稳定委员会（FSB）等多个国际组织的规则限制。总体而言，自特朗普政府上台后，美国银行业国内监管呈现出放松趋势，其政策目标从拜登政府时期的防范风险转向提升金融支持能力，预计相关放松措施将导致美债市场流动性边际改善、大型银行扩张、经济和金融市场周期延后等多重影响，需要高度关注。
美国银行业国内监管整体走向放松
1.围绕《巴塞尔协议Ⅲ》终局规则方案的整体变化。
美国监管机构2023年提出的《巴塞尔协议Ⅲ》终局规则方案整体严于国际主流标准。一是针对特定贷款类别设置更高的风险权重，包括住房抵押贷款风险权重高于国际标准20个百分点；零售类贷款（非房地产）风险权重高于国际标准10个百分点。二是设立更为严格的资本缓冲要求。根据美联储年度压力测试结果设定银行压力测试缓冲资本。提高对大型银行的损失吸收能力（LAC）资本要求，确保对大型银行的资本要求不低于对小型银行的要求。三是构建风险加权资产（RWA）的资本计量高级法（内部评级法）和权重法（标准法）双重计算框架，部分或全部采用资本计量高级方法计算风险加权资产不得低于权重法下的72.5%，避免部分银行用内部评级法进行资本套利。
综合来看，根据这一版方案，美国的资产规模1000亿美元以上的大型银行机构需要将其资本金提高约16%，最大的8家GSIB需要提高19%。不仅是资本要求提高，大型银行的范畴也变得更广，纳入了更多的机构，此前美国大型银行机构标准为2500亿美元。
美国国内大型银行强烈反对上述法案，并发起游说。2024年监管机构提出了一个对最大的银行提高约9%资本金要求的妥协方案。特朗普政府上台后，希望通过削减规则来刺激经济增长，监管规则放松的倾向日渐加强。美联储于2025年向其他监管机构提交的修订后方案，大幅放宽了拜登政府时期针对华尔街大型银行提出的资本金要求，大多数大型银行的总体资本金增幅为3%~7%，显著低于2023年提案19%的增幅，也低于2024年妥协方案中提出的9%增幅，拥有较大投资交易头寸的银行可能面临更小幅度的资本金上调，甚至可能获得下调。
2.补充杠杆率监管。
2008年金融危机后，《巴塞尔协议Ⅲ》引入“杠杆率”这一监管指标，作为资本充足率的补充，定义为一级资本净额与调整后表内外资产余额的比率，其中表内资产按余额计入，表外资产进行信用风险转换后计入。美国监管部门于2013年引入杠杆率监管并将其本地化的称为SLR，基准要求为3%。对全球系统重要性银行母公司、子公司适用增强型补充杠杆率（eSLR），需要额外增加2%、3%的资本缓冲，即对母公司和子公司分别适用于5%、6%的杠杆率底线要求。
杠杆率监管是2008年金融危机后美联储引入的最重要的银行资本监管规则变化之一，其设定主要基于在安全与效率间的权衡，设置较高的底线将增厚机构资本实力，但影响信贷派生能力。美联储在引入杠杆率监管的同时，还要求银行将美国国债等“无风险资产”与高风险资产同等对待，由于美国银行体系持有大量美国国债，国债的纳入对相关机构杠杆率指标影响较大（对于大型银行，在目前约5%的水平上导致约1个百分点的浮动），当前美国8家GSIB的杠杆率均保持在5%以上（图1），显著高于欧洲、加拿大和日本的大型银行。
特朗普政府上台后，补充杠杆率监管向效率方向倾斜，2025年6月，美国监管机构就补充杠杆率拟议规则提案征询公众意见，该提案旨在修改适用于被认定为GSIB控股公司的美国银行控股公司及其存款机构子公司的增强型补充杠杆率标准。此外，美联储拟修订适用于GSIB的总损失吸收能力（TLAC）与长期债务要求（LTD），使其与拟议的eSLR标准保持一致。
该提案将重新校准eSLR标准，并解决受eSLR标准约束的银行机构可能存在的阻碍因素——这些机构可能倾向于从事低风险、低回报的活动，包括美国国债市场中介业务。
根据提案，美国GSIB的eSLR的标准将从3%+2%降至3%+“GSIB附加费的50%”，子公司也将遵循同样标准，而非现行的6%。由于美国全球系统重要性银行的附加费率区间为1.0%至2.5%，母公司eSLR最终要求最低杠杆将从5%降至3.5%~4.25%区间。
美国联邦存款保险公司（FDIC）已于2025年11月26日批准有关“强化补充杠杆率”的最终规则，最终规则中，eSLR缓冲标准除了GSIB附加费的50%外，还规定了上限为1%，进一步降低了杠杆率要求，其他银行监管机构预计也将以类似方式批准这套规则。机构需在2026年4月1日前遵守新规则，但可提前于2026年初自愿采用。
3.总损失吸收能力监管。
作为总损失吸收能力监管方，美联储自2019年起逐步建立了针对所有银行的总损失吸收能力要求与仅针对GSIB的长期债务要求的双重标准，每项标准均包含基于风险和基于杠杆的两方面要求。一是总损失吸收能力要求，银行机构需满足总损失吸收能力风险加权比率〔（外部总损失吸收能力-扣除项）/风险加权资产〕18%的底线要求。总损失吸收能力杠杆比率（外部总损失吸收能力-扣除项）/调整后的表内外资产余额）需逐步达到7.5%的底线要求，高于金融稳定委员会设定的6.75%,GSIB需额外持有2%TLAC杠杆缓冲。
二是针对8家GSIB控股公司，外国GSIB在美国的分支机构提出长期债务要求，具体规则为取风险加权资产6.5%和调整后表内外资产余额的4.5%两者的孰大值，对于不同的银行还会加上额外附加费，作为总损失吸收能力监管框架的组成部分。
2025年11月的最终规则将上述规定修改为仅通过补充杠杆率调整总损失吸收能力及长期债务要求，包括用新的TLAC杠杆缓冲替代现行2%的TLAC杠杆缓冲，其标准等同于最终规则下的eSLR缓冲标准，即GSIB附加费的50%。鉴于美国GSIB附加费率区间为1.0%~2.5%，TLAC杠杆缓冲要求将相应下降0.75~1.50个百分点。根据新规计算，美国GSIB的总损失吸收能力监管要求将降至1.69万亿美元，较之前下降900亿美元，降幅约为5%，长期债务要求总额将为6770亿美元，下降1320亿美元，降幅约为16%。
4.其他放松措施。
2025年12月5日，货币监理署和联邦存款保险公司联合发布消息，宣布撤回2013年多部门联合发布的杠杆贷款指引和相关解读文件，该指引要求贷款主体的总债务/息税利润（EBITDA）不得超过6倍。这项措施限制了银行在高杠杆融资方面的能力，导致私募信贷、商业发展公司（BDC）等私人信贷类型非存款机构兴起，2024年末美国私人信贷余额达1.3万亿美元，接近于银行发放的工商业贷款余额（2.7万亿美元）的一半，杠杆贷款监管的撤回意味着美国银行监管机构进一步着力于加强银行的贷款供给能力。
监管机构也对压力测试提出了新的要求。2025年10月24日，美联储发布针对大型银行年度压力测试的改革提案，改变此前对测试模型架构和经济衰退情景设定严格保密的做法，提升模型透明度并优化模型设计，并向银行业和公众征求意见。这项措施并不能视为直接的放松，但需要注意的是，银行从压力测试被监管方转为规则参与方，监管方向是放松的，此外提前披露模型细节可能会导致银行提前优化报表结构，削弱压力测试效力。
政策影响及展望
1.美国国债市场的流动性将边际改善但根本矛盾未解决。
杠杆率监管的放松将有助于边际改善美债市场流动性，温和提振信贷需求。此次放松并非近年来首次，2020年3月新冠疫情期间，美债市场遭遇流动性危机，5年和10年期国债的市场深度（在不同价格水平上存在的买卖订单数量）仅为2008年后平均水平的10％，做市商做市意愿明显不足。美联储宣布一年内将美国国债和准备金暂时剔除出SLR计算，有效改善国债市场流动性，美林期权波动率预估指数（MOVE，用于衡量美国国债市场利率波动性）随后下降。
资本要求的放松将提高大型银行的国债持有能力和做市能力，在美债发行总量不断上升、波动加剧的情况下，有利于压低美债收益率，减少波动，也将降低美联储对国债市场流动性干预的成本。从长期来看，可逐步将美债的持有者转移至国内，减轻日益紧张的地缘局势对美债-美元体系的冲击。
但是美债的根本性矛盾仍未解决，美债从长期反映自然利率、通胀预期、期限溢价、主权信用等因素影响的基本面没有改变。美债总量增速加快使其信用风险上升，不断攀升的债务规模仍是美债面临的严峻挑战，同时，债务规模上升叠加流动性泛滥，将导致通胀居高不下，压制美联储的降息能力。
2.美国大型银行将迎来扩张。
对美国大型银行而言，杠杆率监管的放松意味着杠杆率监管更多回归到底线要求而非硬性约束，亦将释放超5万亿美元的资产负债表空间，其他资本要求、压力测试方面的放松也将增强机构做大信贷和金融市场业务的能力，有利于其在与中小银行、私人信贷的竞争中占据优势，过去美国大行偏向债券、小行偏向信贷的情况可能会改变。美国大型银行在国内、国际的扩张速度将加快，美国国内银行业的兼并重组或将减速。这一点已经在资本市场得以验证，受监管放松和投行业务复苏影响，美国前六大银行的市值在2025年增加了约6000亿美元，至2.37万亿美元。
3.美国国内监管与国际差异增大。
《巴塞尔协议Ⅲ》整体偏向于强化监管，但是美国现阶段采取的放松监管，和协议精神方向相左，美国政策界还有将交易性国债排除在补充杠杆率计算之外的提议，本次最终规则虽然继续将美债和央行储备金计入总杠杆风险敞口，但需要考虑如相关提议在未来实施，将增加美国国内的《巴塞尔协议Ⅲ》终局规则与国际规则的脱节程度，监管的协调难度增大，也有引发监管竞争的风险。
4.美国经济调整周期延后风险进一步放大。
美国银行业监管放松将导致流动性供给增加。标普500指数从2025年11月20日开始结束了11月初以来的回调，于近日再次创下历史新高。美股近期的上升趋势也和美联储结束量化紧缩（QT），再次向市场注入流动性有很强的关联，美联储从2025年12月以来，结束量化紧缩后迅速转向以储备管理购买（RMP）为主（每月约400亿美元）的流动性投放，叠加每月约150亿美元的抵押贷款支持债券（MBS）到期再投资，持续为市场注入流动性。因此，近期美元持续走弱，美股转为上涨。从逻辑上看，本轮美股繁荣的重要基础——AI科技叙事带来的盈利支撑虽受到质疑，但流动性带来的估值支撑，美国经济和金融市场面临的调整（也许是正常的周期性调整）被打断，未来风险或将进一步积累。
（作者系上海财经大学经济学博士）
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杨晗
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